Fundació Rafael Campalans: “Per una reforma constitucional federal”

La Fundació Rafael Campalans ha publicat fa pocs dies una proposta de reforma de la Constitució espanyola en un sentit federal (“Per un a reforma constitucional federal”, papers de la Fundació, n. 163, Fundació Rafael Campalans, maig de 2013) (clic aquí), amb la vista posada a la compatibilització de les aspiracions d’autogovern de Catalunya amb l’estabilitat de l’estat democràtic a Espanya. Els treballs elaborat no expressen solament una opinió més o menys documentada, sinó que constitueixen una proposta acabada, i ben estructurada, que ha aconseguit aterrar en el debat polític general, i que està present en el diàleg que interlocutors del socialisme català mantenen amb interlocutors del socialisme espanyol, i entre les principals forces polítiques sobre reforma constitucional i règim autonòmic. L’intent no és altra que mirar de concretar el pas que hauria de donar l’estat central oferint una proposta viable i compartida de la relació entre Catalunya i Espanya en aquests moments. Les pàgines del document són un “primer esbós de les idees força que podrien constituir el nucli d’una reforma de la Constitució en sentit federal”. Una reforma de la Constitució en sentit federal segurament hauria d’anar acompanyada d’altres reformes de regeneració democràtica, però el document tracta bàsicament la reforma constitucional en el seu aspecte territorial.

A ningú se li amaga la valentia que acompanya a la proposta. Després de la sentència del Constitucional contra el darrer Estatut, i els episodis posteriors, res no ha tornat a ser com abans. L’exigència d’un autogovern real ha crescut de manera notable, mentre creixia la desmesura i l’esperpent de la política espanyola en relació als objectius de règim autonòmic. El que fa uns poca anys hauria estat una proposta realment avançada, avui podria esdevenir un episodi més del debat en curs. Dependrà de l’actitud que prenguin les principals forces polítiques durant els propers mesos que la proposta de la Fundació Rafael Campalans pugui prosperar positivament, de manera productiva, o quedi condemnada a tornar a un calaix. Darrera la proposta s’endevina la mà intel.ligent de Miquel Iceta, sempre disposat a construir, i a no tirar mai la tovallola, que ha conduit la seva elaboració, i la seva introducció posterior en el debat general, i en les conversacions concretes, que ens consta que hi són, amb voluntat d’avançar en algun sentit.

El Guaita

Explicació de Miquel Iceta, president de la Fundació Rafael Campalans

“Socialisme i federalisme, més que doctrines convergents, han de considerar-se com doctrines complementàries, com sigui que si la primera és normativa per a la vida individual de les nacionalitats dins dels Estats complexos, la segona ens mostra el camí formal per anar agermanant dins d’Estats units d’amplitud major cada dia, fins que s’arribi a assolir el magne ideal de reunir la humanitat sencera en una gran i única família“.

Rafael Campalans, fragment de l’article “Socialisme i federalisme” publicat a “Justícia social”, 1 desembre 1923

La cita de Rafael Campalans, el dirigent socialista que dóna nom a la Fundació del PSC, demostra que l’ideal federal té entre nosaltres importants precedents.

Però, per descomptat, el federalisme no és patrimoni dels socialistes, ni tan sols dels progressistes: és un ideal democràtic de convivència a través del pacte que pot ser compartit des de diverses posicions polítiques.

El federalisme és una forma d’organitzar la democràcia especialment adequada quan es tracta d’enfortir la convivència en societats integrades per pobles diferents que acorden construir institucions comunes, que uneixen la força de la unió i el respecte de la diversitat. Federalisme és autogovern i cogovern i, per això, és la millor manera d’organitzar l’Estat en un món d’interdependències creixents i sobiranies compartides.

El federalisme està especialment indicat per vertebrar Estats que contenen diferents nacions i per això resulta adequat per a Espanya, formada per comunitats amb consciència de si mateixes, amb història, llengua, cultura i tradicions que configuren una determinada manera de ser i una ferma voluntat d’autogovern .

La Constitució de 1978 inicia el camí de reconèixer alhora la nació espanyola i l’autonomia de les nacionalitats i regions que la integren, construint les institucions de 17 Comunitats Autònomes que els han permès un alt grau d’autogovern. Es va posar així en marxa el procés autonòmic, però no es va preveure ni el seu ple desenvolupament ni els problemes als quals s’enfrontaria. Per això, davant els actuals problemes de l’Estat de les Autonomies, sembla convenient procedir a una reforma de la Constitució que introdueixi tècniques federals per solucionar-los.

Així podrem també contribuir a superar els problemes del llarg i tortuós procés estatutari català que culminaria amb la Sentència del Tribunal Constitucional que va alterar una llei que havia estat ja sotmesa a la ratificació ciutadà.

Nosaltres no ens resignem a contemplar impassibles com s’engrandeix una bretxa entre els catalans i la resta dels espanyols, per l’aparició de problemes que no s’han resolt bé, i per tancar aquesta bretxa proposem una reforma federal que culmini la lògica evolució de l’Estat de les Autonomies, resolent els conflictes competencials amb regles clares, la representació política de les comunitats en els òrgans de l’Estat, la justa assignació de recursos i el reconeixement del caràcter plurinacional, pluricultural i plurilingüístic d’Espanya.

La Fundació Rafael Campalans, a invitació de Pere Navarro, primer secretari del PSC, ha afavorit la reflexió de polítics i experts per formular els continguts d’una proposta de reforma constitucional federal que es detallen en el document de treball que presentem i que oferim com a proposta oberta per al debat a quants vulguin participar-hi.

Primer capítol del document “Per una reforma constitucional federal”, justificatiu dels treballs

1. LES RAONS D’UNA REFORMA CONSTITUCIONAL EN SENTIT FEDERAL

La Constitució espanyola de 1978 (CE) es va proposar acabar amb el centralisme del període franquista i respondre a les demandes d’autonomia íntimament vinculades amb el restabliment de la democràcia, creant un sistema de Comunitats Autònomes (CCAA) que s’establien voluntàriament complint certes condicions i procediments. Entre ells destaca el principi dispositiu que permet l’Estatut d’Autonomia de cada Comunitat Autònoma establir les seves institucions i competències i, fins i tot, determinar així indirectament les que restaven a l’Estat. Mitjançant alguns pactes polítics decisius entre els principals partits i amb l’ajuda de la jurisprudència del Tribunal Constitucional (TC) es va aconseguir establir en pocs anys una profunda descentralització política organitzada en CCAA i 2 ciutats amb autonomia.

De fet, el sistema autonòmic va travessar diferents fases. En un primer moment es va discutir si l’autonomia política convenia a tot el territori, després es va  diferenciar dos nivells de competències que corresponien a 7 i 10 CCAA, però a partir de 1992, responent a les necessitats de bon funcionament del sistema i a les demandes de les comunitats afectades, es va produir una ampliació de les competències de les CCAA que tenien inicialment menys i, per tant, una igualtat substancial entre totes, al marge dels fets diferencials que són propis només d’algunes CCAA. El sistema autonòmic va culminar cap al 2000 (últims traspassos en educació i sanitat), i ha suposat un reconeixement dels pobles que integren Espanya i una descentralització política superior a qualsevol altra època de la nostra història moderna i equiparable als països federals europeus.

Però aquest mateix desenvolupament va convertir en inútils bona part de les normes de la Constitució dirigides a la transformació de l’Estat centralista en autonòmic (143, 144, 148 … que de fet resulta dret transitori que ja no s’aplica), alhora que del propi desenvolupament de l’Estat autonòmic es derivaven nous problemes i necessitats, cada vegada més grans en el nou segle, que no tenien solució a la Constitució.

D’altra banda, l’Estat autonòmic sempre va tenir una escassa legitimitat d’origen, perquè no va aparèixer com una forma d’Estat conscient i equiparable a d’ altres conegudes, sinó com a fruit de pactes conjunturals. D’una banda, permet un grau d’autogovern equivalent a sistemes federals, però sense les seves tècniques de funcionament, i, per altra banda, conserva trets centralistes molt disfuncionals. També va tenir un grau d’adhesió desigual, perquè abans de l’aparició de la crisi econòmica gaudia d’una acceptació molt majoritària de la població, però ha tingut sempre la crítica dels partits nacionalistes, tant perifèrics com espanyolistes. Efectivament l’Estat autonòmic comparteix trets propis del federalisme (institucions que només responen al propi electorat, potestat legislativa de les CCAA, drets i serveis diferenciats en cada comunitat en el seu àmbit de competències, etc.) amb altres caràcters que responien a l’Estat unitari (Senat de tipus provincial, manteniment unitari del poder judicial, etc.) i aquesta dualitat genera dinàmiques contradictòries, principalment perquè els impulsos de les CCAA no es reflecteixen a l’Estat, perquè no hi ha canals de comunicació entre les diferents CCAA i l’Estat, tasca que pot complir un Senat federal. D’altra banda, una pràctica estatal en ocasions poc coherent amb el model autonòmic i les demandes dels partits nacionalistes perifèrics han radicalitzat progressivament la reivindicació de competències i de finançament, i els nous problemes no han trobat solució a la reforma de la Constitució, que no s’ha realitzat, tot i la proclamació de la seva necessitat (el 1996, reforma del Senat, en 2004, Senat i altres plantejades en la investidura del president Rodríguez Zapatero).

Resulta significativa la multiplicació dels conflictes de competències entre l’Estat i les CCAA plantejats davant el TC, que ha estat desbordat pel retard amb el que dicta les sentències (8 anys de mitjana) o pel rebuig majoritari a Catalunya a la Sentència sobre l’Estatut, que va alterar la voluntat ciutadana expressada mitjançant referèndum.

En aquest context cal que la Constitució assumeixi clarament, com a part del pacte constituent fonamental, l’opció per un model de caràcter federal amb les seves conseqüències de reconeixement i garantia de l’autonomia política de les comunitats i dels sistemes d’integració en les decisions estatals. Aquesta declaració constitucional de l’opció per un sistema federal, que podria incloure’s en el mateix article 1 de la Constitució juntament amb la resta de principis estructurals del nostre sistema constitucional, expressaria clarament el consens social i polític i el mateix pacte constituent en aquest àmbit.

Constitucionalment l’Estat autonòmic ha vingut funcionant amb un doble fonament, en la Constitució i en cada un dels Estatuts d’Autonomia, i aquest binomi resulta insostenible almenys per a algunes CCAA, com Catalunya i el País Basc, perquè mentre la reforma de l’Estatut no permet canvis en determinades qüestions substancials (com ha revelat la STC 31/2010), la reforma de la Constitució ha estat fins avui una aposta irreal i, en qualsevol cas, fora de l’abast dels partits nacionalistes, que són majoritaris en les dues CCAA, però minoritaris a les Corts.

Els trenta anys transcorreguts han servit per crear i rodar unes CCAA potents i un Estat fortament descentralitzat, però ara cal un nou consens constituent que legitimi, reforci i garanteixi una estructura creada amb la voluntat de tots, perquè en cas contrari algunes nacionalitats, allunyades de la interpretació més recent del marc constitucional, podrien desitjar iniciar un camí separat.

Els Estatuts d’Autonomia aprovats a partir de 2006, especialment el català, han permès visualitzar les causes que ara impulsen la reforma constitucional, perquè van intentar abordar aquests problemes, però van resultar impotents, tant per la forma en què es van plantejar les reformes com per la resposta de l’Estat, en últim extrem a través de la Sentència del Tribunal Constitucional abans esmentada. Per això, ara cal una reforma constitucional profunda que resolgui els problemes del sistema autonòmic, com a qüestió fonamental vinculada també a l’actual discussió al voltant de la crisi econòmica i les seves conseqüències socials.

L’absència pràcticament total de reformes de la Constitució ha estat en si mateixa un element negatiu, perquè tots els estats democràtics realitzen periòdicament revisions del text davant les insuficiències o l’aparició de nous problemes, de manera que convé incorporar també una proposta que faciliti per al futur les reformes constitucionals.

A continuació s’enumeren els principals problemes de l’Estat autonòmic i les facetes més destacades que es proposen per a la seva reforma constitucional.

a) El reconeixement d’Espanya com a Estat federal integrat per nacionalitats i regions, que adoptaran la denominació i institucions que prefereixin. El principi federal, a través de la mútua lleialtat de totes les parts, ha d’inspirar la solució als problemes existents i ha de resultar compatible amb la diversitat de nacionalitats i regions que integren Espanya i amb el reconeixement d’opcions polítiques i legislatives pròpies de cadascuna d’elles.

b) La reforma del Senat per convertir-lo en un Consell Federal integrat per representants dels governs autonòmics, amb un nombre mínim de tres membres, més un més per cada milió d’habitants. Les seves funcions principals consisteixen a aprovar necessàriament les lleis bàsiques de l’Estat, juntament amb el Congrés dels Diputats, i en dirigir les relacions entre les CCAA, amb l’Estat i amb la Unió Europea (UE). La decisió del Senat sobre les lleis que de fet vénen a delimitar les competències autonòmiques ha de reduir dràsticament els conflictes en la mesura que són les pròpies CCAA les que tenen la decisió al Senat.

c) Una nova distribució de competències fundada en l’experiència de tres dècades. A més del gran canvi que introdueix el nou Senat, es proposa que les competències derivin de la mateixa Constitució i no del bloc de constitucionalitat. En primer lloc, mitjançant una clàusula atributiva de competències a l’Estat que atorgui totes les altres a les CCAA. En segon lloc, tractant en diferents articles la naturalesa i els àmbits de les competències estatals compartides (bases-desenvolupament, pel territori i legislació-execució) i suprimint les clàusules de prevalença i supletorietat que eren font de confusió, així com redefinint algunes competències amb l’objectiu de garantir l’àmbit de decisió propi de cada comunitat. Finalment, tractant les competències que corresponen a singularitats d’algunes nacionalitats i regions.

d) Un nou caràcter de l’Estatut d’Autonomia. La naturalesa jurídica dels estatuts d’Autonomia ha presentat gran ambigüitat pel seu doble caràcter d’Estatut i Llei Orgànica, especialment en la definició de les competències. Ara es proposa la substitució de l’última funció, a partir de la definició de competències de l’Estat enunciades directament per la Constitució i una clàusula residual general per a les CCAA, i la consideració de l’Estatut com a Constitució de la Comunitat Autònoma, canviant també el procediment per seva aprovació, que serà tasca exclusiva de la CA i la limitació del control del Tribunal Constitucional.

e) Les relacions de col·laboració entre les CCAA i d’aquestes amb l’Estat. La importància que tenen en tots els sistemes descentralitzats les relacions intergovernamentals no va ser recollida per la Constitució i es proposa posar remei a aquesta absència amb la incorporació de regles que en gran part han estat introduïdes per les últimes reformes dels Estatuts d’Autonomia, però adquiriran major efecte en ser contemplades per la Constitució.

f) La descentralització del poder judicial. El poder judicial tot just s’ha incorporat a l’Estat autonòmic i el Consell General del Poder Judicial (CGPJ) és un òrgan de govern judicial que presenta molts problemes: tots dos aspectes s’aborden en la reforma del poder judicial. Pel que fa a la jurisdicció, el Tribunal Superior de Justícia de les CCAA (TSJ) esgotarà els recursos judicials excepte el d’unificació de doctrina que es reserva al Tribunal Suprem. Pel que fa a l’administració, a cada CA ha d’haver un òrgan de govern judicial, de composició semblant a les Sales de governs dels TSJ i amb més facultats que les actuals.

Per a les decisions de caràcter general es proposa crear un òrgan reduït (5 membres, amb 3 magistrats i 2 juristes) que resolgui també els recursos plantejats contra les decisions de l’òrgan de les CCAA.

g) La regulació del finançament en la Constitució. El debat sobre el finançament autonòmic s’ha de desenvolupar en el marc d’algunes regles constitucionals fonamentals clares i acceptades per tots, fins ara inexistents, sense perjudici de mantenir la Llei Orgànica per al seu desenvolupament. L’expressió clara de les bases del sistema i la garantia d’un comportament transparent lleial de totes les instàncies són funcions que ha d’assumir la Constitució en un Estat compost.

h) La reforma que es proposa implica un canvi en el funcionament de totes les institucions, tant estatals com autonòmiques, integrant en major mesura a les Comunitats Autònomes en les decisions estatals i assumint, en conseqüència, la legitimitat d’aquestes decisions. Aquests canvis, canalitzats fonamentalment a través del Senat, afecten altres institucions estatals, assenyaladament al Tribunal Constitucional. El TC ha estat superat per la quantitat de conflictes de competències, recursos d’inconstitucionalitat i fins i tot qüestions d’inconstitucionalitat de base competencial, i convé corregir les causes d’aquesta situació. D’altra banda, la composició del TC hauria de tenir alguna connexió amb les CCAA, probablement a través del propi Senat federal.

i) Abast i procediment de la reforma constitucional. La proposta de reforma constitucional no és total, però afecta a l’art. 1 CE i per tant ha de seguir el procediment de l’art. 168 CE.

A més, seria convenient modificar els dos procediments de reforma existents, tant implícitament, amb el paper del nou Senat, com explícitament, per subratllar la presència autonòmica en aquest procediment, endurint més el procediment ordinari (l’experiència ens diu que el del 167 CE es pot realitzar en 15 dies, sense debat en l’opinió pública) i reconsiderant algunes qüestions del procediment agreujat, que fins avui ha resultat pràcticament inaplicable.

Document complet, “Per una reforma constitucional federal, Papers de la Fundació n. 163, Fundació Rafael Campalans, maig de 2013 (en català), clic aquí

Documento completo, “Por una reforma constitucional federal, papers de la Fundació n. 163, Fundació Rafael Campalans, mayo de 2013 (en castellano), clic aquí

  Constitució, Dret a decidir, Estatut