Joaquín Tornos: Una proposta de Reforma Constitucional

Joaquín Tornos: L’Estat de les Autonomies. Una proposta de Reforma Constitucional en clau federal

El nou Estatut català de 2006 va tractar de forçar aquest salt qualitatiu, però la sentència del Tribunal Constitucional 31/2010 va buidar de contingut la reforma estatuària

 

El sistema de organización territorial del Estado Español que diseñó la Constitución de 1978, y que se ha denominado Estado de las Autonomías, debe ser valorado en el momento presente atendiendo a las circunstancias existentes en aquel momento.  

En 1978, la reforma territorial debía dar respuesta a dos grandes cuestiones. Por un lado descentralizar un Estado unitario y fuertemente centralizado con el fin de mejorar la eficacia de las instituciones públicas y acercar la gestión a los ciudadanos y, por otro lado, dar satisfacción a las demandas de mayor autogobierno que surgían desde algunos territorios, Cataluña y el País Vasco.

Con el fin de lograr ambos objetivos se diseñó un modelo muy abierto, en el que no se definió ni el número de Comunidades Autónomas, ni si todo el territorio debería  articularse en base a las mismas, ni sus competencias, ni sus poderes. La Constitución se limitó a fijar algunos criterios generales y varios procedimientos para crear un Estado descentralizado, dando un papel destacado al Estatuto de Autonomía de cada Comunidad Autónoma para fijar sus poderes. Mediante la iniciativa de los diversos territorios, posteriormente mediante acuerdos entre los dos grandes partidos de ámbito estatal, y con la ayuda de la doctrina y del Tribunal Constitucional se logró establecer  una descentralización política amplia organizada en 17 CCAA y 2 ciudades con autonomía. El desarrollo del Estado de las Autonomías  produjo una paulatina igualación sustancial  de las competencias de todas las Comunidades Autónomas  y de los modelos de organización.

Este proceso de profunda descentralización política y administrativa culminó hacia el año 2000 con los traspasos generalizados en materia de educación y sanidad.  La realidad es que al final del siglo pasado España se había convertido en un Estado profundamente descentralizado, con unas nuevas clases políticas regionales  potentes y con unas administraciones autonómicas que manejaban unos importantes presupuestos y que prestaban la práctica totalidad de los servicios de atención personal a sus ciudadanos. El objetivo descentralizador que se marcó la Constitución de 1978 se había logrado. No obstante, resurgía en este mismo momento la reivindicación de mayor poder de autogobierno desde Cataluña y el País Vasco, al estimar que los niveles de autonomía política eran insuficientes.

Esta última reivindicación dio lugar al intento de avanzar en la descentralización política a través de la reforma estatutaria. El nuevo Estatuto catalán de 2006 trató de forzar este salto cualitativo, pero la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010 vació de contenido la reforma estatuaria.

De este modo, en el momento actual nos encontramos con un Estado autonómico que parece haber agotado toda la fuerza renovadora que tuvo  en sus orígenes, y que recibe críticas por insuficiente (Cataluña, País Vasco), pero también a raíz de la crisis económica por ineficiente, por incurrir en duplicidades, excesos de gasto, y por requerir una replanteamiento en la distribución de algunas de sus competencias.

En todo caso, y como hemos dicho contextualizando el origen del modelo, creemos que el mismo  debe valorarse de forma positiva por la renovación que ha supuesto de las estructuras de gobierno y administración en España. Pero ello no debe ocultar sus defectos, y la necesidad de proponer algunas reformas que permitan avanzar en la conversión de España en un  Estado federal.  El tiempo transcurrido desde 1978 aconseja empezar a sentar las bases para un nuevo pacto constitucional.

Los principales defectos del modelo vigente son los siguientes:

1. La igualación sustancial de los niveles competenciales  debería dar paso a la introducción de una cierta asimetría que permitiera reconocer las diversas realidades. Esta diversidad debería incluir el reconocimiento de España como nación de naciones, y la diversidad por tanto entre nacionalidades y regiones dentro del Estado español.

2. La amplia distribución de competencias exige crear mecanismos para  articular su ejercicio respectivo, tanto a nivel legislativo como administrativo. A nivel legislativo es esencial la reforma o sustitución del Senado por un Consejo Federal. El  Senado debe convertirse en un órgano federal integrado por representantes de los Gobiernos autonómicos. La legislación con incidencia en la actividad autonómica  deben tramitarse en el Senado, acordándose en su seno su contenido. A nivel administrativo deben potenciarse los mecanismos orgánicos y procedimentales para articular la coordinación y colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas  y las Comunidades Autónomas  entre sí.

3. La distribución de competencias debe llevarse a la Constitución, donde se elaborará una lista única con las competencias del Estado. Debe ponerse fin al principio dispositivo, de modo que los Estatutos ya no definan las competencias propias e indirectamente las del Estado. El Estatuto debe ser la “Constitución” de la Comunidad Autónoma, lo que obligará a modificar  el procedimiento para su aprobación y la posibilidad de control del Tribunal Constitucional.

4.  Debe analizarse con rigor una nueva distribución de competencias que trate de poner fin, o reducir de forma significativa, los numerosos conflictos de competencias entre el Estado y las CCAA. Esta distribución puede incluir criterios asimétricos. Un nuevo carácter del Estatuto de autonomía.

5. También debe llevarse a la Constitución los principios básicos del sistema de financiación, sin perjuicio de mantener la Ley Orgánica para su desarrollo. Se puede mantener el régimen singular del concierto pero regulando de forma más precisa el cupo, su cuantificación y exigiendo un procedimiento transparente para su negociación.

6. Uno de los rasgos esenciales de un Estado federal es la descentralización del poder judicial. No obstante, en el caso de España podría bastar con avanzar en la potenciación de las competencias de los Tribunales Superiores de Justicia como últimas instancias procesales, reservando al Tribunal Supremo el recurso para unificación de doctrina,  articulando al mismo tiempo mecanismos de participación autonómica en los órganos de gobierno del poder judicial único.

Todas estas reformas deberían incluirse como argumentos de base para un debate abierto, con participación de los partidos políticos y las Comunidades Autónomas, que culminara en un gran acuerdo- nuevo pacto constitucional- que permitiera llevar a cabo la reforma constitucional en clave federal.

Joaquín Tornos, The Economy Journal, 10/05/2013

 

 

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