La relació entre Catalunya i Espanya (2). Wolfgang Kreissl-Dörfler: El federalisme alemany

La relació entre Catalunya i Espanya (2). Wolfgang  Kreissl-Dörfler: El federalisme alemany

 

Señoras y señores:

Estoy encantado de estar aquí con ustedes esta tarde en Barcelona y participar en esta mesa redonda. Quisiera agradecer a mi colega en el Parlamento Europeo, Maria Badia i Cutchet por invitarme a esta conferencia.

En la siguiente media hora, quiero presentar cómo funciona el sistema federal en mi país natal, Alemania.

Creo que nuestro sistema federal de Alemania es algo particular porque simboliza “Unidad en la diversidad”! Este lema está consagrado en nuestra Constitución (artículo 30) y en Alemania tenemos la tarea de llenarlo con vida de nuevo cada día.

 

1. Conceptos básicos del federalismo alemán

Después de la Segunda Guerra Mundial en el año 1949, el Consejo Parlamentario se decidió por el principio del Estado federal y por lo tanto por una doble separación de poderes. Además de la clásica separación en los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, así llamada “división horizontal de poderes“, hay una mayor división del poder público entre lo gobierno federal y los estados federados: hay una “división vertical del poder“. Con esta  división doble de poderes se puede prevenir con efecto un abuso de poder.

Alemania es un país federal con 16 estados -así llamados Bundesländer- , que incluye seis de la ex RDA en la Alemania Oriental. Los estados federados regulan muchas relaciones y comparten el poder con el nivel federal.

Los 16 estados tienen cada uno su propio parlamento regional, un gobierno del estado, una constitución y un tribunal constitucional. La división de responsabilidades entre lo gobierno federal y los estados se define en nuestra Constitución. Se aplica el principio de subsidiariedad (un asunto debe ser resuelto por la autoridad más próxima al objeto del problema).

La Constitución asigna tareas específicas al gobierno federal y los estados respectivamente en los poderes legislativo, ejecutivo y judicial.

Básicamente, el principio es lo siguiente:

– La legislación es en gran parte un asunto federal.

– La administración compete a los estados.

– La jurisdicción esta entrelazada en la colaboración federal y estatal.

Esta división le da al gobierno federal una posición de fuerza, ya que puede establecer normas nacionales uniformes para todos los estados. Sin embargo, el gobierno federal debe tomar en cuenta los intereses de los estados.

 

2. El resumen histórico

El federalismo alemán tiene una larga tradición que se remonta al Sacro Imperio Romano Germánico. Desde la Paz de Westfalia de 1648, los 350 estados alemanes (reinos, principados y ciudades libres) recibieron gran autonomía sobre su emperador. Durante las guerras napoleónicas y la disolución del Sacro Imperio Romano Germánico en 1806, se formaron 39 estados formalmente soberanos, en su mayoría monarquías, en las zonas autónomas alemanas. Así el Sacro Imperio Romano dejó en herencia un mosaico de pequeñas unidades autónomas territoriales que fueron muy desiguales y no estuvieron conectados por una organización política.

 

3. El Bundestag y el Bundesrat

En Alemania, existe un sistema bicameral con una Cámara de Diputados, el Bundestag y un Consejo Federal que se llama el Bundesrat.

El Bundestag, el parlamento alemán, se compone de miembros elegidos directamente. El poder legislativo reside en el Parlamento, pues las leyes que afectan los intereses de los estados federados requieren la aprobación del Bundesrat.

El Bundesrat, la cámara de los estados federados, está compuesta por representantes de los 16 estados. En el Bundesrat, los estados federados pueden influir en la legislación federal. Además, los estados pueden participar en los asuntos de la Unión Europea. Las leyes que afectan en particular a los intereses de los estados se llaman leyes de consentimiento. Si el Consejo Federal rechaza definitivamente una ley, esa ley esta eliminada. Otras leyes se llaman leyes de oposición. El Consejo Federal puede introducir la duda, la crítica y las enmiendas, pero el Parlamento tiene la última palabra. Si el Consejo Federal no está de acuerdo con una versión de la ley aprobada por el Bundestag, puede apelar al Comité de Arbitraje.

Otro factor crucial es la composición exacta del Bundesrat: el número de votos de cado estado está sujeto a su población, pero sin mapa proporcional:

– Cado estado tiene al menos tres votos,

– Los estados con más de dos millones de habitantes tienen cuatro votos,

– Los estados con más de seis millones de habitantes tienen cinco votos,

– Los estados con más de siete millones de habitantes tienen seis votos.

Según este sistema actualmente un total de 69 votos está representado en el Bundesrat por miembros ordinarios. Una decisión de mayoría absoluta se alcanza por 35 votos. Los cuatro estados más grandes, entre los cuales está la Baviera por ejemplo, tienen seis votos. Conjuntos, ellos pueden impedir la mayoría de dos tercios, necesaria para modificar la constitución (= “minoría de control”). Sin embargo, solos no tienen la mayoría de votos y por eso no pueden tomar decisiones en contra de la voluntad de los estados restantes.

Debido a que las elecciones regionales en los 16 estados federados alemanes se distribuyen en toda la legislatura, la composición del Bundesrat puede evolucionar con respecto a los partidos con frecuencia. Desde las elecciones del estado de Baja Sajonia en el Consejo Federal (Bundesrat) en enero, hay una mayoría socialdemócrata-verde, aunque el gobierno federal es conservador-liberal. Esto es posible porque en los últimos años los Socialdemócratas y el Partido Verde han ganado varias elecciones regionales y gobiernan en coaliciones a nivel de los estados. Por lo tanto, el equilibrio de poder en el Bundesrat podría cambiar de conservador-liberal a socialdemócrata y verde. Ahora quisiera explicarles a ustedes con un ejemplo lo que esto significa en la práctica.

El gobierno conservador-liberal ha decidido introducir un subsidio de cuidado infantil (“Betreuungsgeld”)  que proporciona un beneficio en efectivo a las familias que atienden a sus hijos en casa y no llevan a sus niños a una guardería. Gran parte de la población, el SPD y el Partido Verde, sin embargo, están en contra de esta ley. Desde nuestro punto de vista, este subsidio obstaculiza la expansión necesaria de plazas de guardería, y apoya un modelo de una familia tradicional donde la madre tiene que atarse al hogar. También existe el riesgo de que los padres no gasten el dinero en beneficio de los niños, para los cuales está destinado.

Ahora el Consejo Federal con su nueva mayoría rojo-verde podría aprobar  un proyecto de ley que prevé la derogación de los subsidios. Por lo tanto, el controvertido debate sobre el subsidio de cuidado infantil es otra vez actual. Sin embargo, también el Bundestag debe aceptar la decisión del Consejo Federal para asegurar que el subsidio es abolido. Como se puede ver, el Consejo Federal en nuestro sistema federal puede así también asumir el papel de antagonista para el Gobierno Federal y el Bundestag.

 

4. El canciller

El canciller alemán es el Primer Ministro. Él o ella encabeza el gobierno federal y es el órgano central del poder ejecutivo. Por lo tanto, a menudo se llama una “democracia canciller”. El canciller es elegido por una mayoría del Bundestag y puede ser removido antes de la expiración del período legislativo del Bundestag sólo por una moción de censura positiva.

 

5. Compensación financiera entre los Länder (estados federados)

Después de esta presentación de las estructuras básicas del federalismo alemán, ahora me gustaría pasar al mayor desafío del federalismo: las finanzas. Un sistema federal sólo puede tener éxito si los ricos ayudan a los más débiles: Este es el principio de la compensación financiera entre los Länder. Según la  constitución de Alemania, se busca una “creación de condiciones de vida equivalentes”. A partir de 1950, en la República Federal los ingresos federales y de los estados se redistribuirán de forma que todas las regiones tengan más o menos los mismos recursos.

La redistribución se realiza en dos pasos. La compensación horizontal es una redistribución que resulta del sistema fiscal existente entro los estados. Hasta un 25 por ciento de los ingresos de impuestos al valor añadido (IVA) a nivel federal se utilizan para equilibrar y armonizar los estados más débiles en relación a los demás. Esta armonización contribuye  entonces para la compensación financiera real. El factor decisivo es el índice del potencial financiero. Ese índice indica la cantidad de dinero que cada estado tiene disponible en relación con la media nacional para sus residentes. Cuando un estado es mucho más débil, sus ingresos se elevan gracias a la contribución de los estados más ricos.

Así pues, un estado con un poder financiero de 70 por ciento llega al 91 por ciento después de la contribución de los demás estados, un otro que tenia 130 por ciento antes se queda ahora 109 por ciento. Este sistema demuestra que no todas las regiones tienen las mismas necesidades por habitante. Se supone una necesidad acrecida en las regiones poco pobladas, como los estados de Mecklemburgo-Pomerania y Brandenburgo, así como en las ciudades-estados como Berlín y Hamburgo. Su necesidad per cápita se incrementa en un porcentaje fijo, el llamado refinamiento de la población (Einwohnerveredelung).

Se trata de necesidades especiales también en la compensación vertical, es decir la distribución de los ingresos entre el gobierno nacional y los estados. Particularmente los estados de bajos ingresos reciben por parte del gobierno “subvenciones complementarias” para acercarse al promedio.

El beneficiario principal de la compensación financiera desde la reunificación alemana es Berlín. Berlín ha acumulado desde la reunificación cerca de 48,7 mil millones de euros de compensación – más de un tercio del pago compensatorio total de 128 mil millones de euros en este periodo. El Bundesland Sajonia obtiene el segundo lugar de los estados receptores desde la reunificación con 18,2 mil millones de euros, seguida de Sajonia-Anhalt con 10,6 mil millones de euros.

Por otro lado, los estados Hesse, Baviera y Baden-Württemberg han contribuido desde hace años los mayores montantes para el equilibrio financiero. Entre 1990 y 2012 Hesse  pagó 39,8 mil millones de euros, Baviera 42,2 mil millones de euros  y Baden-Württemberg 38,4 mil millones de euros.

Baviera, mi tierra natal, que es un contribuyente activo, estuvo hasta 1986 entre los estados receptores. Sólo a partir de 1993, la Baviera contribuí activamente y continuamente para los demás estados receptores. Baden-Württemberg, sin embargo, está incluido continuamente desde 62 años en los estados donantes, y Hesse nunca ha cobrado la compensación financiera. El pequeño estado Sarre (Saarland) y las zonas subdesarrolladas de la Baja Sajonia, nunca ingresaron en el fondo de redistribución. En 1995, los estados de Alemania del Este se unieron al sistema de compensación. Desde entonces siguen entre los beneficiarios.

Actualmente se está debatiendo una reforma del sistema de compensación financiera. Los estados de Baviera y Hesse han presentado una demanda contra la compensación frente a la Corte Constitucional Federal. Yo también soy de la opinión que la Baviera paga demasiado para la compensación. El sistema actual no incentiva el desarrollo, es injusto y discrimina la  Baviera. Pero yo creo que una denuncia es el camino falso. La compensación financiera es una cuestión política y sólo se puede cambiar a través la negociación política! Necesitamos mejores incentivos a los estados para generar mayores ingresos fiscales. En un debate con los estados receptores, hay que dejar claro que la Baviera se enfrenta a una enorme necesidad de inversión y a una cartera de pedidos de subvenciones. En Baviera hay regiones que son por lo menos tan estructuralmente débiles como algunas zonas de Alemania del Este.

Uno de los inconvenientes del sistema actual es que hay pocos incentivos para los estados mejoraren su propia situación financiera. Por último, la situación de los estados pobres resulta de menor amenaza, cuando pueden contar con subvenciones de otras regiones. Por otro lado cuando los estados federados ricos contribuyen con sus ingresos a los estados más pobres reducen sus  esfuerzos por ahorrar.

El sistema de compensación es contrario a los estados que defienden su independencia: Los gobiernos de los estados, por lo tanto, se encuentran en una situación de competencia productiva para la mejor política. Pero si las consecuencias financieras de la política se atenúan regularmente, no queda más de esa competencia.

 

6. Reforma del Federalismo

En los años 2006 y 2009 se llevaron a cabo unas primeras reformas del federalismo en Alemania. En la actualidad se habla en Alemania sobre una tercera reforma federal. Esto debe incluir una reforma integral de las relaciones financieras entre las autoridades federales, regionales y locales. La reforma es una consecuencia del debate del pacto fiscal europeo, que arrancará una manera del ahorro a los estados que va más adelante que lo límite del déficit en Alemania, que esta previsto en la constitución. Esto puede suponer grandes cargas para los presupuestos estatales y municipales. Supongo, sin embargo, que después de las elecciones al Bundestag de septiembre de este año, la reforma se llevará adelante. Básicamente, las reformas son necesarias para adaptarse a los cambios en la estructura federal del Estado. El federalismo no es un proyecto acabado, sino que sigue desarrollándose de forma constante.

 

7. Federalismo: El Pro y el Contra

Señoras y señores, hasta ahora yo mostré a ustedes cómo funciona el sistema alemán, con sus particularidades y también la cuestión de la financiación. Ahora, me gustaría hablar fundamentalmente sobre las ventajas y desventajas de un sistema federal. Creo que es útil valorar los pros  y los contras, también para la discusión en España y Cataluña.

Soy de la opinión que hay razones muy importantes que hablan en favor de un sistema federal, especialmente en los países más grandes. Pero me gustaría empezar con algunos de los aspectos que pueden hablar en contra del federalismo:

– Los parlamentos, gobiernos y administraciones del nivel federal y estatal tienen que esperar decisiones y aprobaciones de los demás así como llevar a cabo intensas negociaciones para encontrar soluciones. Eso puede exigir un montón de tiempo.

– Los Parlamentos, los Gobiernos y autoridades federales y estatales cuestan más que sus homólogos en un estado centralizado.

– La independencia de los estados federados conduce inevitablemente a diferencias entre las regiones. Por ejemplo, en Alemania cada estado tiene sus propias políticas educativas. Esto puede causar problemas, por ejemplo para los estudiantes en el cambio de residencia a otro estado.

– Debido al federalismo, hay muchos centros de decisiones en la República Federal y el poder se divide entre el gobierno federal y los gobiernos estatales. Una estructura del estado tan entrelazada es complicada y a veces difícil de comprender.

Las razones a favor de una estructura de estado federal son las siguientes:

– La división de la Federación en estados garantiza muchos centros económicos, políticos y culturales. Las características regionales, históricas, económicas y culturales se pueden conservar y desarrollar mejor.

– A pesar de la posición de oposición en el estado federal, los partidos pueden tener la responsabilidad política en los estados federados y así proban su capacidad de liderazgo y dirección. Así los partidos políticos pueden mejorar sus oportunidades y competencias.

– Los estados federados son competidores entre ellos. La competencia es positiva. El intercambio de experiencias impulsa el progreso y evita desarrollos indeseables a nivel nacional.

– El ciudadano tiene fácil acceso a las agencias estatales. Resulta pues más fácil el contacto con los políticos y las autoridades en comparación con un estado unitario donde la central es anónima y distante.

– Los órganos estatales están más cerca de los problemas regionales en el gobierno federal que en un Estado unitario. No hay “provincias” olvidadas y distantes.

– l control y la consideración recíproca y la obligación de encontrar un acuerdo evitan, o por lo menos complican la formación de posiciones extremas. Así el federalismo tiene un efecto de equilibrio y estabilizador.

– Para la tradicional división horizontal de los poderes gubernamentales (legislativo – ejecutivo – judicial) el estado federal añade la división vertical del poder entre la federación y los estados federados. La distribución del poder significa el control del poder y la protección contra el abuso de poder.

– La división en unidades de gobierno más pequeñas facilita la claridad e inteligibilidad de la acción gubernamental, promoviendo así la participación activa y la cogestión. Los ciudadanos también pueden usar su derecho a votar dos veces, porque eligen tanto el Parlamento federal (Bundestag) como los Parlamentos regionales de los estados federados.

Wolfgang  Kreissl-Dörfler, Ateneu Barcelonès, 19/04/2013

 

 

 

 

 

 

 

 

nt/Avui, 23/04/2013

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