Enoch Albertí, Francisco Caamaño: Autogovern i marc legal

Taula rodona Autogovern i marc legal, programada en el marc de la jornada sobre Autogovern, federalisme i dret a decidir: Els casos d’Escòcia i Quebec, realitzada al Pati Manning de Barcelona, el dia 29 de juny de 2012, organitzada per la Fundació Rafael Campalans

Enoch Albertí

La primera qüestió que s’ha de posar sobre la taula és que el marc jurídic de l’autogovern no s’ha de buscar en el Dret Internacional sinó en el Dret Constitucional (la pròpia Constitució i una altra sèrie de normes que formen el que s’anomena “el bloc de la constitucionalitat”). El fonament jurídic de l’autogovern no es pot buscar, doncs, a la Unió Europea (és il.lús) perquè aquesta és indiferent a la organització interna dels Estats (distribució interna de nivells de govern amb caràcter territorial), sempre i quan es respectin els drets, es tracti d’un Estat democràtic, etc.

Des del punt de vista del dret Internacional, tampoc: no es pot emparar l’autogovern des del punt de vista del dret d’autodeterminació que es reconeix en els instruments internacionals i, de fet, ni de la Carta de les Nacions Unides ni del Pacte Internacional de Drets Civils i Polítics ni de la Carta de Descolonització es poden extreure arguments que puguin ser aplicats en l’àmbit intern. Així, el dret a l’autodeterminació s’aplica als pobles sotmesos a dominació colonial, estrangera o racista. I això no seria d’aplicació en el cas de Catalunya. Però també és cert que en el Dret Internacional no es prohibeix la secessió. En aquest sentit, i en relació a la sentència sobre Kosovo, la garantia de la integritat territorial dels Estats s’aplica només a les relacions entre els Estats, però no internament. Cada Estat pot invocar el dret territorial per garantir la seva integritat. Per tant, si es donen determinades condicions, la secessió d’una part de l’Estat podria no ser contrària al Dret Internacional. És a dir, que no és que hi hagi un dret, però que si la secessió es produeix per mitjans democràtics i sense violència (si no mereix una condemna del Consell de Seguretat de les Nacions Unides), no seria contrària al Dret Internacional. No obstant, això no vol dir que sigui possible acollirnos al Dret Internacional per això.

El fonament està, per tant, en el dret intern, en la Constitució i als Estatuts.

La Constitució del 1978 no contempla ni empara un suposat dret a decidir, el dret que es pot reconèixer a una part del tot a separar-se d’aquest tot, a decidir sobiranament, sense lligams previs, sobre el seu estatut jurídico-polític.

La Constitució del 78 es fonamenta en matèria d’organització territorial en una parella conceptual ben definida: sobirania i autonomia.

– La sobirania és un poder originari,la seva expressió és la Constitució, i la seva titularitat, el poble espanyol

– L’autonomia és una potestat d’autogovern, la seva expressió són els Estatuts d’Autonomia, és un poder derivat i la seva titularitat són les nacionalitats i regions.

Convé notar l’abast del terme sobirania. L’avantprojecte de Constitució del 78 ja deia que “els poders de tots els òrgans de l’Estat emanen del poble espanyol en el qual resideix la sobirania”. I el text definitiu diu que “la sobirania nacional resideix en el poble espanyol del qual emanen els poders de l’Estat”. Així, la sobirania va passar de ser una mera font de legitimació de l’Estat, del poder públic, a veure’s afegida una altra funció, la de titular de la sobirania. És a dir que, per ser legítims, tots els pobles de l’Estat han de tenir vinculació amb el poble sobirà, per legitimar poders i definir els titulars de la sobirania.

Si la sobirania s’expressa a través de la Constitució que, alhora l’ha de definir, el canvi de Constitució només es pot produir per una decisió del conjunt del poble espanyol.

Això exclou el dret a decidir en els termes anteriors (capacitat de decisió d’una part sobre el tot). Per tant, la Constitució no reconeix el dret a decidir, com passa a tots els Estats. Així, no hi ha dret a decidir a Alemanya ni a Estats Units. Sí que n’hi havia a la URSS.

Dit això, s’han de fer dues acotacions per emmarcar aquesta qüestió.

A Espanya, la organització territorial no està només al text constitucional. Al 78 es va dissenyar un model obert (però no absolutament obert, perquè hi ha límits) que, per concretar-se, havia de recórrer a una altra tipus de norma, els Estatuts d’Autonomia. Aquesta característica és al que va permetre donar solució a un problema que en un moment donat semblava que no en tenia. I podia donar lloc a desenvolupaments diferents. De fet, l’article 152 de la Constitució pressuposa l’existència de dos tipus de Comunitats Autònomes: unes, amb potestat legislativa i govern i, unes altres, que poden no tenir potestat legislativa ni govern amb funcions que respongui davant del Parlament).

Però hi ha hagut una evolució en aquest sentit i, a través dels Estatuts d’Autonomia, s’ha anat a una model que podria haver estat divers.

Però aquest model es va acabar amb la sentència sobre l’Estatut d’Autonomia de Catalunya del 2010, perquè va deixar de reconèixer la funció constitucional que fins aquell moment es reconeixia als Estatuts d’Autonomia, que han perdut el seu valor en el nostre sistema d’organització territorial, cosa que elimina la flexibilitat constitucional.

D’aquesta manera, la sentència va interpretar la Constitució en termes absolutament restrictius. Per tant, la resposta possible ara és la reforma directa de la Constitució, que només s’ha modificat en 200 anys, 3 vegades, en les fórmules previstes legalment (l’any passat i al 92 –Maastricht-, i al 1856 per reformar el Senat en un sentit oligàrquic). Això demostra que aquest país té dificultats de reformar la Constitució pels mecanismes constitucionals mentre que a Alemanya, per exemple, en menys d’un segle s’ha modificat més de 50 vegades.

En definitiva, la Constitució no contempla el dret a decidir però no exclou aquesta possibilitat per aplicació del principi democràtic. Així, si hi ha un pronunciament clar d’una majoria clara en un determinat territori, hi ha l’obligació d’aplicació que deriva del principi democràtic, que no vol dir que hi hagi un dret a decidir. Aquesta lliçó es desprèn del cas del Quebec, i aquí obriria un certa perspectiva, que obligaria a negociar un canvi dins la Constitució, com a conseqüència necessària i ineludible del principi democràtic.

Francisco Caamaño

Federalismo, autogobierno y derecho a decidir son términos contradictorios, porque no hay autogobierno sin parcelas de autogobierno, porque el federalismo alberga una pretensión unionista y porque el derecho a decidir es una forma de reivindicar la secesión. Pero la contradicción es un reflejo de nuestra realidad.

Las paradojas políticas son algo difícil de digerir por la razón: se viven y sólo se explican a posteriori, cuando dejan de existir.

Mi perspectiva en este asunto viene marcada por mi doble condición de constitucionalista y de político.

El acomodo más disentido de comunidades políticas diferenciadas en un proyecto político común, España, no se resuelve modificando la estructura territorial del Estado, avanzando hacia una mayor descentralización política o con una mejor financiación…

Nada de esto puede satisfacer la demanda identitaria.

Podemos hablar de un diseño jurídico más federal, de un mayor reconocimiento de los aspectos identitarios, de la “inaplazable” reforma del Senado, del blindaje de competencias o del reconocimiento de derechos en los Estatutos, algo que llevamos haciendo desde hace años, desde el 1978 y antes… ¿Y qué hemos conseguido? Pues mover algunas piezas, a costa de una enorme fatiga de los materiales.

Los Estatutos de Autonomía se ha interpretado como si fueran Constituciones y hemos reproducido instituciones del Estado de escasa rentabilidad, desde el punto de vista institucional… Hemos estirado la lectura de los textos normativos… Donde la Constitución (art. 148) dice expresamente que las CC.AA. “podrán asumir competencias en”, el EAC del 1979 hablaba de “competencias exclusivas”, por ejemplo. Los mecanismos de estructuración de relaciones entre las CC.AA. y el Estado previstos por el constituyente no existen a día de hoy en nuestro ordenamiento constitucional (sí en la norma, pero son políticamente de imposible ejercicio): hemos enterrado las leyes de harmonización, las de delegación han muerto en el último proceso estatuario y las leyes marco ni siquiera han llegado a vivir …

Hemos visto como una sentencia del Tribunal Constitucional declaraba inconstitucional una norma refrendada por la ciudadanía.

Hemos abierto un debate sobre si recuperamos o no el recurso previo de inconstitucionalidad, resurgiéndolo de sus cenizas.

Hemos jugado con la palabra nación y nacionalidades, hasta el punto de que afirmar que la nación es un concepto discutido y discutible se convirtió en una anatema en este país.

Hemos pretendido congelar en un texto jurídico todas las reglas de la política, en referencia al EAC… No se puede abrir un debate público para esto y después pretender que sólo unos pocos tomen las decisiones. Los ciudadanos quieren decidir, ser protagonistas de sus propias decisiones. Por ello hay que buscar las soluciones en la teoría de la democracia. Comparto la opinión de José Maria Ruiz Soroa cuando dice que existe entre la opinión pública española una conexión inevitable entre democracia y secesión, entre la comunidad afectada y su destino…

Hay una suerte de victimización que hace que los unionistas parezcan sujetos poco democráticos, al contrario de los secesionistas. Y defender la unidad desde la libertad parece algo puesto en entredicho por la teoría democrática.

Algunos partidos han conseguido mantener un estatus por el que si no se reconoce el derecho a decidir, entienden que se debe reconocer el derecho a estar en el Estado de la forma que ellos quieran, de manera unilateral. Y esto es una falacia. En este caso, no quien puede lo más y quiere lo menos.

Igual que no se puede querer estar en una asociación y dictar reglas distintas no compartidas entre todos sus miembros, no se puede formar parte de un Estado y participar en él y pensar que quieres ser independiente (no formar parte ni participar).

Pero llevamos muchos años viviendo esta realidad. Así, hay una suerte de mitificación del relato democrático con respecto al derecho a decidir. Y me propongo cuestionar estas dos premisas:

Derecho a decidir: en base a esta teoría, se han trasladado los derechos individuales a las comunidades políticas y, por lo tanto, la libertad del individuo se traduce en el derecho a autodeterminarse. Pero no siempre, en las sociedades democráticas, los individuos pueden hacer lo que quieren. Por ejemplo, la comunidad no permite a una persona ser esclavo porque la libertad no es algo sólo de uno, sino que todos deben poder decidir vivir en una comunidad donde se acepte o se erradique la esclavitud.

Por otro lado, si hay derecho a irse, también uno podría tener derecho a expulsar.

Pero esto se considera antidemocrático. Uno se puede ir pero los otros no tienen derecho a expulsarlo. No se sustenta, pues, esta teoría.

Pero antes hay el derecho a decidir si tiene que haber derecho a decidir. Y esto, ¿quién lo decide? ¿Todos o los sujetos del derecho a decidir? ¿Quién es el sujeto de la primera de las decisiones?

Sólo el Estado tiene derechos de decidir porque todos están en el Estado. Otra cosa es que dentro de esta realidad reconozcamos o no derechos y cual es el proceso de su reconocimiento…

Por lo tanto, no estoy en contra de que exista posibilidad de secesión pero tengo reservas en que esto sea un derecho y que esté vinculado a la teoría de la democracia.

Segunda: la condición de la secesión de que “la quiero, pero no para ejercerla ahora”.

La mayoría de partidos nacionalistas trabajan para reivindicar una posición que esperan que nunca se cumplan porque entonces dejarían de existir como partidos.

Ante esta doble situación, tenemos dos opciones: la que defiende Ruiz Soroa, o trabajar por defender un federalismo entendido como una defensa sin complejos de la democracia y de la libertad en la unión. Porque los unionistas, los federalistas, son tan demócratas como los secesionistas y también pueden defender nuestras posiciones.

Y la unidad no es negar la diversidad, éste es el fruto del Estado federal, pero sí es poner fin a la negociación permanente de lealtades.

Creo en un federalismo plural, abierto, diverso, basado en una lealtad a la Federación que no existe hoy en España, pero que algunos queremos que exista, que nos integre, y creo que esto no lo consigue ni la teoría de la democracia ni la teoría de la constitución, sinó la política.

  Autogovern, Autonomia, Independència, Legalitat, Llibertats